Kırsal yerleşimler için yeni düzenleme

Antalya Milletvekili Şerafettin Kılıç tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı’na sunulan kanun teklifi, büyükşehir yasasıyla mahalleye dönüştürülen ve ilçe merkezine uzaklığı 10 kilometreden fazla olan kırsal yerleşimlerin yeniden köy statüsüne kavuşturulmasını amaçlamaktadır

“Büyükşehir Belediyesi Kanunu İle On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi Ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Teklifi” ve gerekçesi ekte sunulmaktadır.

GENEL GEREKÇE

Yerel yönetimler, hukuk devletinin en önemli yapı taşlarından biridir. Yerel yönetim sistemlerinin temel amacı, kamu hizmetlerinin vatandaşlara en yakın idari birimler tarafından, yerel ihtiyaçlar gözetilerek, etkin, verimli ve katılımcı bir anlayışla sunulmasını sağlamaktır. Bu nedenle yerel yönetim modelleri oluşturulurken yalnızca idari sınırlar değil; coğrafi yapı, nüfus dağılımı, ekonomik faaliyetler, sosyolojik gerçeklik, kültürel hayat ve üretim biçimleri de dikkate alınmalıdır.

Türkiye’nin yerel yönetim yapısında son yılların en köklü değişikliği, 12 Kasım 2012 tarihinde kabul edilen 6360 sayılı Kanun ile gerçekleştirilmiştir. Söz konusu Kanunla birlikte on dört ilde yeni büyükşehir belediyeleri kurulmuş, daha sonra büyükşehir sayısı otuza yükselmiş, büyükşehir belediyesi bulunan illerde il özel idareleri kaldırılmış, belde belediyeleri kapatılmış ve yaklaşık 16 bin 220 köyün tüzel kişiliği sona erdirilerek mahalle statüsüne dönüştürülmüştür.

Kanunun hazırlanış gerekçesinde hizmetlerin tek merkezden yürütülmesi, kaynakların daha etkin kullanılması, planlamanın bütüncül hale getirilmesi ve belediye hizmetlerinin kırsala kadar ulaştırılması hedeflenmiştir. Ancak aradan geçen yaklaşık on dört yıllık uygulama süreci göstermiştir ki özellikle il ve ilçe merkezlerine uzak, ekonomik hayatı tamamen tarım ve hayvancılığa dayanan kırsal yerleşimlerde bu hedeflere büyük ölçüde ulaşılamamıştır.

Köylerin mahalleye dönüştürülmesi yalnızca idari bir isim değişikliği olmamıştır. Bu değişiklikle birlikte köy tüzel kişilikleri sona ermiş; köy bütçeleri, köy malları, mera ve yaylakların yönetimi, köyün ortak taşınmazları ile yerel karar alma mekanizmaları büyük ölçüde ortadan kalkmıştır. Köy halkının kendi önceliklerini belirleme ve ortak ihtiyaçlarını doğrudan karşılama imkânı zayıflamış; kırsal yerleşimler, merkezden yönetilen belediye sisteminin bir alt birimi hâline gelmiştir.

Oysa köy, yalnızca idari bir yerleşim birimi değildir. Köy; üretimin, dayanışmanın, imece kültürünün, ortak mülkiyet bilincinin ve yerel demokrasinin yaşadığı en temel idari yapıdır. Tarımsal üretimin sürdürülebilirliği büyük ölçüde köy teşkilatının güçlü olmasına bağlıdır. Köy tüzel kişiliğinin kaldırılmasıyla birlikte özellikle ortak malların korunması, tarımsal sulama altyapısının geliştirilmesi, mera yönetimi ve kırsal yatırımlar konusunda önemli sorunlar yaşanmaya başlanmıştır.

Bugün ülkemiz, tarihinin en önemli tarımsal dönüşüm süreçlerinden birini yaşamaktadır. Bir yandan iklim döngüsü, kuraklık, su stresi ve doğal afetler üretimi olumsuz etkilerken; diğer yandan yüksek girdi maliyetleri, kırsal nüfusun yaşlanması ve plansız kentleşme tarımsal üretimi zayıflatmaktadır.

Türkiye İstatistik Kurumu verilerine göre 2025 yılı itibarıyla Türkiye nüfusunun yaklaşık %93’ü il ve ilçe merkezlerinde, yalnızca %7’si belde ve köylerde yaşamaktadır. Bu oran, Cumhuriyet tarihinin en düşük kırsal nüfus oranlarından biridir. Köylerden kentlere doğru devam eden göç, yalnızca demografik bir değişim değil; aynı zamanda üretim kapasitesinin azalması anlamına gelmektedir.

TÜİK verileri incelendiğinde son yirmi yılda işlenen tarım alanlarının yaklaşık 2,5 milyon hektardan fazla azaldığı görülmektedir. Aynı dönemde tarım sektöründe çalışan nüfus oranı sürekli gerilemiş, çiftçilerin yaş ortalaması 59 yaşın üzerine çıkmıştır. Genç nüfus tarımdan uzaklaşırken kırsal yerleşimler yaşlanan nüfusla baş başa kalmıştır.

Bunun yanında Türkiye, birçok stratejik tarım ürününde net ithalatçı hâline gelmiştir. 2025 yılında tarım ve gıda ithalatı 30 milyar doların üzerine çıkmış, buna karşılık üreticiler artan mazot, gübre, elektrik, yem ve sulama maliyetleri nedeniyle üretimden çekilmeye başlamıştır. Tarım sektörünün millî gelir içindeki payı giderek azalırken, gıda enflasyonu toplumun en önemli ekonomik sorunlarından biri hâline gelmiştir.

Böylesine kritik bir dönemde kırsal yerleşimlerin idari olarak güçlendirilmesi gerekirken, üretim merkezlerinin mahalle statüsünde tutulması hem tarımsal kalkınma hem de yerel yönetim ilkeleri bakımından önemli bir çelişki oluşturmaktadır.

Bugün Antalya’nın, Konya’nın, Balıkesir’in, Ordu’nun, Trabzon’un veya Kahramanmaraş’ın ilçe merkezlerine 30, 40 hatta 60 kilometre uzaklıkta bulunan birçok yerleşim hukuken mahalle olarak tanımlanmaktadır. Ancak bu yerleşimlerin sosyal yapısı, ekonomik faaliyetleri, üretim biçimi ve günlük yaşamı tamamen köy niteliğini korumaktadır. Bu yerleşimlerde yaşayan vatandaşların büyük çoğunluğu geçimini tarım, hayvancılık, ormancılık veya kırsal üretimden sağlamaktadır. Mahalle statüsü ise bu yerleşimlerin ihtiyaçlarına cevap vermemektedir. Merkeze onlarca kilometre uzaklıktaki kırsal mahalleler çoğu zaman belediye hizmetlerinden şehir merkezindeki mahallelerle aynı düzeyde yararlanamamaktadır. Buna karşılık köy tüzel kişiliğinin ortadan kalkması sebebiyle kendi ortak mallarını yönetememekte, yerel gelir oluşturamamakta ve küçük ölçekli yatırımları kendi karar organları eliyle gerçekleştirememektedir.

Diğer taraftan büyükşehir belediyeleri de yüzölçümü bakımından Avrupa’nın birçok ülkesinden daha geniş alanlarda hizmet vermek zorunda kalmaktadır. Örneğin Konya Büyükşehir Belediyesi yaklaşık 41 bin kilometrekarelik, Antalya Büyükşehir Belediyesi ise yaklaşık 20 bin kilometrekarelik bir alanda hizmet sunmaktadır. Bu kadar geniş coğrafyalarda merkeze uzak kırsal yerleşimlerin ihtiyaçlarının şehir merkezleriyle aynı yönetim modeli içerisinde karşılanması uygulamada ciddi güçlükler doğurmaktadır.

Teklifte esas alınan 10 kilometre kriteri, kırsal karakterin korunması ile belediye hizmetlerinin etkinliği arasında makul bir denge kurmayı amaçlamaktadır. İlçe merkezine yakın yerleşimlerin mevcut yapısı korunurken, gerçek anlamda kırsal özellik taşıyan ve belediye merkezleriyle günlük yaşam ilişkisi bulunmayan yerleşimlerin yeniden köy statüsüne kavuşturulması öngörülmektedir.

Bu düzenleme herhangi bir belediyeyi zayıflatmayı değil; tam tersine belediyelerin hizmet yükünü rasyonel hâle getirmeyi amaçlamaktadır. Büyükşehir belediyeleri esas görev alanlarına daha fazla yoğunlaşabilecek, köy tüzel kişilikleri ise kendi ölçeğindeki yerel hizmetleri daha etkin biçimde yerine getirebilecektir.

Teklif kapsamında yeniden köy statüsü kazanacak yerleşimlerde ortak malların yönetimi köy halkına geçecek; mera, yaylak, köy konağı, köy odası, sulama tesisleri ve diğer ortak taşınmazlar yeniden kırsal kalkınmanın hizmetine sunulacaktır. Böylece hem yerel demokrasi güçlenecek hem de üretim odaklı kırsal yönetim anlayışı yeniden tesis edilecektir.

Bu teklif aynı zamanda Anayasa’nın 45 inci maddesinde devlete yüklenen “tarım arazileri ile çayır ve meraların amaç dışı kullanılmasını önleme ve tarımsal üretimi artırma” görevine de hizmet etmektedir. Bunun yanında Anayasa’nın 127 nci maddesinde güvence altına alınan yerinden yönetim ilkesinin güçlendirilmesi bakımından da önemli bir düzenleme niteliği taşımaktadır.

Küresel gelişmeler göstermektedir ki geleceğin en stratejik alanlarından biri tarımdır. Pandemi süreci, Rusya-Ukrayna Savaşı, iklim döngüsü ve küresel gıda arzındaki kırılmalar; üretim yapabilen ülkelerin gelecekte çok daha güçlü olacağını açıkça ortaya koymuştur. Türkiye’nin sahip olduğu tarımsal potansiyeli koruyabilmesi için yalnızca destekleme politikalarını değil, kırsal idari yapısını da üretimi teşvik edecek şekilde yeniden düzenlemesi gerekmektedir.

Bu Kanun Teklifi ile büyükşehir belediyesi sisteminden vazgeçilmesi değil; uygulamada ortaya çıkan sorunların giderilmesi amaçlanmaktadır. Teklif, yalnızca gerçek anlamda kırsal niteliğini koruyan, ilçe merkezine uzak yerleşimlerin yeniden köy statüsüne kavuşturulmasını öngörmektedir. Böylece hem yerel yönetim sistemi daha rasyonel hâle gelecek hem de kırsal kalkınmanın önündeki idari engeller önemli ölçüde ortadan kaldırılacaktır.

Güçlü bir tarım sektörü, güçlü köylerle mümkündür. Güçlü köyler ise yalnızca üretimin değil; kültürel mirasın, dayanışmanın, yerel demokrasinin ve sosyal hayatın da teminatıdır. Hazırlanan bu Kanun Teklifi ile kırsal yerleşimlerin idari kimliklerinin yeniden güçlendirilmesi, tarımsal üretimin desteklenmesi, kırsaldan kente göçün azaltılması, yerel yönetim hizmetlerinin etkinliğinin artırılması ve ülkemizin gıda arz güvenliğine katkı sağlanması amaçlanmaktadır.

MADDE GEREKÇELERİ

MADDE 1- Madde ile, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendinde değişiklik yapılarak, büyükşehir belediyelerine tanınan görev ve yetkiler kapsamına mahallelerin yanı sıra köylerin de açıkça dâhil edilmesi amaçlanmaktadır.
6360 sayılı Kanunla büyükşehir belediyesi bulunan illerde köylerin tüzel kişilikleri kaldırılarak mahalle statüsüne dönüştürülmüş, bu nedenle 5216 sayılı Kanunda büyükşehir belediyelerinin görev alanı yalnızca “mahalleler” esas alınarak düzenlenmiştir. Ancak bu Kanun Teklifi ile, büyükşehir belediyesi sınırları içinde bulunmakla birlikte bağlı bulunduğu ilçe merkezine uzaklığı yirmi kilometreden fazla olan ve yeniden köy tüzel kişiliği kazanacak yerleşimlerin ihdas edilmesi öngörülmektedir. Bu durum, 5216 sayılı Kanunun mevcut lafzının yeni hukuki statüyle uyumlu hâle getirilmesini zorunlu kılmaktadır.
Teklif edilen düzenleme ile büyükşehir belediyelerinin, yeniden oluşturulacak köylerin altyapı, ulaşım, çevre, içme suyu, kanalizasyon, kırsal kalkınma ve diğer mahallî müşterek nitelikteki hizmetlerini yerine getirme konusundaki görev ve sorumluluklarının hukuki dayanağı açık ve tereddüde yer vermeyecek şekilde düzenlenmektedir. Böylece köy tüzel kişiliğinin yeniden ihdas edilmesi nedeniyle büyükşehir belediyelerinin görev alanında herhangi bir hukuki boşluk veya uygulama tereddüdü oluşmasının önüne geçilmesi amaçlanmaktadır.
Öte yandan düzenleme, köy tüzel kişiliğinin yeniden tesis edilmesini büyükşehir belediyelerinin hizmet alanından çıkaran bir yaklaşım benimsememektedir. Aksine, köylerin yerel tüzel kişiliklerini yeniden kazanmaları sağlanırken, büyükşehir belediyelerinin üst ölçekli planlama, koordinasyon ve altyapı hizmetlerine ilişkin görev ve sorumluluklarının devam edeceği açıkça ortaya konulmaktadır. Böylece hem yerinden yönetim ilkesi güçlendirilmekte hem de büyükşehir belediyesi ile köy tüzel kişiliği arasında görev paylaşımı bakımından uygulama birliği sağlanmaktadır.

Bu itibarla maddeyle, teklif kapsamında yeniden köy statüsü kazanacak yerleşimlerin büyükşehir belediyesi hizmetlerinden kesintisiz yararlanmasını sağlamak, görev ve yetki çatışmalarını önlemek ve 5216 sayılı Kanunun sistematiğini teklif edilen yeni düzenlemelerle uyumlu hâle getirmek amaçlanmaktadır.

MADDE 2- Madde ile, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununa eklenecek geçici madde vasıtasıyla, 6360 sayılı Kanun kapsamında tüzel kişilikleri kaldırılarak mahalleye dönüştürülen köylerden, bağlı bulunduğu ilçe merkezine uzaklığı on kilometreden fazla olanların yeniden köy tüzel kişiliğine kavuşturulması amaçlanmaktadır.

6360 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesiyle birlikte büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde kalan köylerin tamamı herhangi bir ayrım yapılmaksızın mahalle statüsüne dönüştürülmüştür. Ancak uygulamada görüldüğü üzere, ilçe merkezine çok yakın yerleşimlerle onlarca kilometre uzaklıkta bulunan, ekonomik ve sosyal yapısını tamamen tarım ve hayvancılığın oluşturduğu kırsal yerleşimlerin aynı hukuki statü içerisinde değerlendirilmesi önemli idari ve ekonomik sorunlara yol açmıştır.

Merkeze uzak kırsal yerleşimlerde köy tüzel kişiliğinin kaldırılması; ortak malların yönetiminden mera kullanımına, yerel hizmetlerin planlanmasından kırsal kalkınma faaliyetlerine kadar birçok alanda uygulama güçlükleri doğurmuştur. Köy halkının müşterek ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla oluşturduğu yerel yönetim mekanizmaları ortadan kalkmış; köy bütçeleri, taşınmazları ve ortak malları belediyelere devredilmiş; buna karşın belediyelerin geniş hizmet alanları içerisinde söz konusu yerleşimlere yeterli ölçüde hizmet ulaştırılamadığı yönünde yoğun eleştiriler ortaya çıkmıştır.

Özellikle tarım ve hayvancılığın temel geçim kaynağı olduğu kırsal mahallelerde ortak kullanım alanlarının etkin şekilde yönetilememesi, üretim faaliyetlerinin planlanmasını ve sürdürülmesini olumsuz etkilemiştir. Bunun yanında köy tüzel kişiliğinin sona ermesiyle birlikte yerel katılım mekanizmaları zayıflamış, vatandaşların kendi yerleşimlerine ilişkin karar alma süreçlerine doğrudan katkı sunabilme imkânı önemli ölçüde azalmıştır.

Bu nedenle madde ile, ilçe merkezine uzaklığı on kilometreden fazla olan ve fiilen kırsal niteliğini koruyan yerleşimlerin yeniden köy statüsüne kavuşturulması öngörülmektedir. Böylece gerçek anlamda kırsal karakter taşıyan yerleşimlerin kendi tüzel kişiliklerini yeniden kazanması, ortak mallarını yönetebilmesi, tarımsal üretim ve hayvancılık faaliyetlerini daha etkin şekilde sürdürebilmesi ve yerel yönetim hizmetlerinin yerinden yönetim ilkesi doğrultusunda yürütülmesi amaçlanmaktadır.

Maddenin ikinci fıkrasında ise geçmişte belediyelere devredilen malvarlıklarının hukuki durumuna açıklık getirilmektedir. Köy tüzel kişiliğine ait taşınır ve taşınmaz malların hak sahiplerine veya ilgililerin muvafakati hâlinde yeniden oluşturulacak köy tüzel kişiliğine devredilmesi öngörülerek geçmiş uygulamalardan kaynaklanan mülkiyet sorunlarının önüne geçilmesi hedeflenmektedir.

Son fıkra ile uygulamada birlik sağlanması amacıyla geçiş sürecine ilişkin usul ve esasların İçişleri Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenmesi öngörülmektedir.

 MADDE 3- Madde ile, 6360 sayılı Kanunun kapsamı yeniden düzenlenerek bağlı bulunduğu il veya ilçe merkezine uzaklığı on kilometreden fazla olan kırsal yerleşimlerin Kanun kapsamı dışında bırakılması amaçlanmaktadır.

6360 sayılı Kanunun hazırlanması sırasında büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde kalan tüm köylerin aynı idari statüye tabi tutulması esas alınmış; yerleşimlerin coğrafi konumu, ekonomik yapısı, nüfus özellikleri ve üretim biçimleri bakımından herhangi bir ayrım yapılmamıştır. Aradan geçen uygulama süreci ise bu yaklaşımın özellikle kırsal alanlarda önemli sorunlar doğurduğunu ortaya koymuştur. Bugün büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde yer almakla birlikte şehir merkezleriyle fiziksel, ekonomik ve sosyal bütünleşmesi bulunmayan çok sayıda yerleşim bulunmaktadır. Bu yerleşimlerin temel geçim kaynağını tarım, hayvancılık, ormancılık ve kırsal üretim faaliyetleri oluşturmaktadır. Buna rağmen yalnızca idari sınırlar nedeniyle mahalle statüsünde tutulmaları, yerel yönetim sisteminin temel ilkeleriyle bağdaşmamaktadır. Yerinden yönetim anlayışının gereği olarak, kamu hizmetlerinin vatandaşlara en yakın idari birimler tarafından yürütülmesi esastır. Nitekim Anayasa’nın 127 nci maddesi ile Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı da yerel ihtiyaçların mahallinde karşılanmasını ve yerel idarelerin güçlendirilmesini öngörmektedir.

Madde ile getirilen düzenleme sayesinde gelecekte benzer mağduriyetlerin yeniden yaşanmasının önüne geçilecek; gerçek anlamda kırsal niteliğe sahip yerleşimlerin mahalle statüsüne dönüştürülmesi engellenecektir. On kilometrelik mesafe ölçütü, belediye hizmetlerine erişim imkânı, günlük ulaşım ilişkileri, kırsal yerleşimlerin sosyoekonomik yapısı ve uygulamada ortaya çıkan ihtiyaçlar dikkate alınarak belirlenmiştir. Böylece şehirleşmiş yerleşimlerle kırsal karakterini koruyan yerleşimler arasında objektif ve uygulanabilir bir ayrım yapılması amaçlanmaktadır.

Bu düzenlemenin hayata geçirilmesiyle birlikte kırsal kalkınma politikalarının etkinliği artacak, tarımsal üretimin sürdürülebilirliği güçlenecek, yerel demokrasi desteklenecek ve büyükşehir belediyelerinin hizmet planlaması daha rasyonel bir yapıya kavuşacaktır.

MADDE 4- Madde ile Kanunun yayımı tarihinde yürürlüğe girmesi öngörülmektedir.

Teklif ile giderilmesi amaçlanan sorunlar, kırsal yerleşimlerin idari yapısını, tarımsal üretim faaliyetlerini ve yerel yönetim hizmetlerinin sunumunu doğrudan etkilemektedir. Bu nedenle düzenlemenin yürürlüğünün ertelenmesi, uygulamada yaşanan mağduriyetlerin devamına neden olabilecektir.

Ayrıca Kanunda öngörülen geçici madde ile köy tüzel kişiliklerinin yeniden ihdas edilmesi için altı aylık bir geçiş süreci öngörülmüş olduğundan, Kanunun Resmî Gazete’de yayımlandığı tarihte yürürlüğe girmesi idari hazırlıkların zamanında başlatılabilmesi bakımından zorunludur.

Bu nedenle maddenin yayımı tarihinde yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

MADDE 5- Madde ile Kanun hükümlerinin Cumhurbaşkanı tarafından yürütüleceği hüküm altına alınmaktadır.

BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ KANUNU İLE ON DÖRT İLDE BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ VE YİRMİ YEDİ İLÇE KURULMASI İLE BAZI KANUN VE KANUN HÜKMÜNDE KARARNAMELERDE DEĞİŞİKLİK YAPILMASINA DAİR KANUNDA DEĞİŞİKLİK YAPILMASINA DAİR KANUN TEKLİFİ

MADDE 1- 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7 nci maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine “mahalleleri” ibaresinden önce gelmek üzere “köyleri ve” ibaresi eklenmiştir.

MADDE 2-10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununa aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.

“Mahalleye dönüştürülen köylerin tüzel kişiliklerinin iadesi

GEÇİCİ MADDE 6- Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içerisinde 6360 sayılı Kanun ile tüzel kişilikleri kaldırılarak mahalleye dönüştürülen köylerden bağlı bulunduğu ilçe merkezine uzaklığı 10 kilometreden fazla olan köylerin tüzel kişilikleri iade edilir.

Birinci fıkra kapsamındaki köylerin; mahalle olarak katıldıkları belediyeye devredilen malvarlıkları, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte, eski maliklerine veya onların mirasçılarına; bu kişilerin muvafakat vermesi halinde ise müşterek ihtiyaçları karşılamak üzere yeniden ihdas edilmiş olan ilgili köy tüzel kişiliğine devredilir.

Bu maddeye ilişkin usul ve esaslar İçişleri Bakanlığı tarafından çıkartılacak yönetmelik ile belirlenir.”

MADDE 3- 12/11/2012 tarihli ve 6360 sayılı On Dört İlde Büyükşehir Belediyesi ve Yirmi Yedi İlçe Kurulması İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 1 inci maddesine aşağıdaki fıkra eklenmiştir.

“(7) Bağlı bulunduğu il veya ilçe merkezine uzaklığı 10 kilometreden fazla olan köyler, bu Kanunun kapsamı dışındadır.”

MADDE 4- Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.

MADDE 5- Bu Kanun hükümlerini Cumhurbaşkanı yürütür.